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试论建立适合农民工特点的社会养老保险制度
随着我国市场经济的发展，工业化和城镇化进程的加快，劳动力供大于求和区域经济发展的不平衡，离开土地进城务工、经商的农民已形成一定的规模，据不完全统计目前全国已达９４００多万人，而且这一势头将呈逐年增长的趋势。农民工流离于城乡之间，形成一支庞大的劳动力队伍，在为我国城乡经济和社会发展做出了巨大贡献的同时，并未完全享受到社会发展的成果。因此，尽快建立适合农民工特点的社会养老保险制度势在必行。本文就此谈点粗浅的认识。
一、尽快将农民工纳入社会养老保障体系
农民工是从农民中分离出来从事非农生产和经营，以一定报酬收入为主要生活来源的从业人员。其共同特点是还没有完成“城市化”进程，即缺乏社会保障制度的保护，又难以获得城市社会的认同，基本处于可以在城市立业，但难以在城市安家的“半城镇化”状态。改革开放２０多年来，农民进城真正成为城市居民，享受社会保障待遇的却是极少数，如不尽快将这一群体纳入社会保障体系，将会带来严重的社会问题。一方面，由于农民工群体在初次分配中比例过低，再分配又没有制度保障，导致其对未来生活预期偏低，极易引发社会不安定因素，也使改革、发展失去稳定的群众基础，甚至有可能会阻碍改革的进程，制约城镇化水平和质量的提高。另一方面，从完善社会保障体系的角度来看，农民工是城镇经济建设大军中最需要社会保障的庞大群体，也是业已具备纳入社会保障体系条件的群体。对这一群体实施社会保障，是完善的社会保障体系应该重点研究和拓展的对象，因为没有与城镇在岗职工（全国共有１０５５８人）相持平的广大农民工参加的社会保险，是不完整、不健全的社会保障。所以尽快将农民工纳入社会养老保障体系势在必行。
应该看到，由于我国正处在社会主义发展的初级阶段，土地是农民基本生活保障的现实还不能改变，而且农民工又普遍具有在同一用人单位工作时间短、流动性大、工资水平低、与土地保持着不可分割的经济联系，且一部分人处于离土不离乡的特点；雇用农民工的用人单位又大部分为劳动密集型企业和乡镇企业，其利润率很低，简单地把农民工纳入城镇企业养老保险，不但用人单位和农民工难以承受，国家财力也不允许。所以我们认为，将农民工纳入“土地保障与建立个人养老保险账户相结合”的农村社会养老保险体系是目前的最佳选择。采取此办法，不但可以减轻国家、用人单位和农民工本人的经济负担，又可妥善解决广大农民工老有所养的问题，还可有利地维护我国改革、发展所需要的稳定的社会环境。
二、将农民工纳入农村社会养老保险的基本思路
建立适合农民工特点的社会养老保险制度，既要依法维护农民工的合法权益，又要充分考虑农民工的特点和其存在“双重经济保障”的现实，还要考虑将来与城镇企业养老保险体系的对接。我们认为，应参照城镇企业养老保险的做法，适当降低缴费基数和比例，实行用人单位缴纳为主、农民工个人缴纳为辅、国家给予政策和资金扶持的原则，建立个人账户储备积累、缴费确定型的养老保险模式。
（一）关于纳入社会养老保险统筹的范围和对象。城乡所有用人单位（包括党政机关、事业单位、各类企业和个体经济组织）雇用的农民工和自谋职业的农民，均应纳入社会养老保险的统筹范围，并按规定缴纳社会保险基金。这既是《劳动法》规定的用人单位应尽的义务，也是农民工应享有的权利。
（二）关于养老保险的缴费基数和比例。根据农民工的特点，缴费基数应为农民工本人工资总额的１６％，比城镇企业养老保险低１２个百分点。但工资总额低于农民工务工、经商所在地省、或直辖市上一年度社平工资６０％的，应以社平工资的６０％为缴费基数。其中用人单位应交纳保险费总额的６０％，占农民工工资总额的９．６％，比城镇企业养老保险低１０．４个百分点；农民工个人应缴纳保险费总额的４０％，占工资总额的６．４％，比城镇企业养老保险低１．６个百分点；进城自谋职业农民养老保险金的缴纳，应全部由个人按务工、经商所在地省或直辖市上一年度社平工资的１１％缴纳，比城镇企业养老保险低７个百分点。用人单位和个人缴纳的社会保险金，全部分别计入农民工个人的养老保险账户，此账户应随农民工就业单位的变动而转移。农民工返乡后，可按户口所在地省或直辖市职工社平工资１１％的标准继续由个人负责缴纳，也可按村民的待遇和标准缴纳养老保险金，直至缴到６０岁为止。原在城镇务工、经商期间交纳的养老保险金和按规定应计付的利息，应由务工、经商地社会保险经办机构负责，连同养老保险个人账户一并转入农民工户口所在地的县以上社会保险经办机构。确定这一基数和缴费比例既考虑了用人单位和农民工的经济承爱能力，又能保证农民工将来实现老有所养。例：３０岁开始参保，每月按５００元的缴费工资和年复利２．５％的标准计息，到６０岁时每月可领３６１．７０元养老金，加之原有的土地保障，完全可以保证其老有所养。而且工资总额是随社会经济的发展逐年增长的，还为将来农民工实现城镇化后，通过个人账户与城镇养老保险顺利对接。
（三）关于养老保险金的缴纳方法。农民工被用人单位雇用期间，应由用人单位持营业执照或相关证明、上年度财务、统计报表和雇用的农民工有效身份证明及照片到所在地县区以上社会保险经办机构办理社会保险登记、缴费手续；自谋职业的农民个人参保，应由本人持身份证和照片，到务工、经商所在地社会保险经办机构申报登记和缴费手续。农民工返乡后，应持务工、经商所在地县区社会保险经办机构相关手续，到户口所在县区社会保险经办机构办理个人账户机构继续缴纳养老保险金。养老保险金实行按月缴纳，也可根据实际情况分季缴纳或一次性趸缴。
（四）关于享受养老保险的待遇。一是领取养老保险金的年龄。应参照城镇企业养老保险的办法，从男年满６０周岁、女年满５５周岁的第二个月开始领取养老金，直到去世为止。领取养老金时间不足１０年去世的，可由继承人或指定受益人一次性领取其余额部分。无法定继承人或受益人的，由社会保险经办机构按规定支付丧葬费；二是领取养老金的标准。根据个人账户储备积累、缴费确定的农村社会养老保险制度规定，依个人账户的缴费档次、缴费金额和计息标准分段计算、合并发放；三是关于退保。符合正常退保条件的，社会保险经办机构应将进城务工、经商期间缴费工资的１１％和返乡后个人缴费部分，扣除管理服务费后，连同分段计息的利息，一次性退给本人或法定继承人，剩余部分并入统筹基金。不符合正常退保条件的人员提出退保，经社会保险经办机构批准的，只退扣除管理服务费后的个人缴费本金的余额部分。
三、建立农民工社会养老保险制度的保障措施
（一）提高认识、加强领导。将进城务工、经商的农民工纳入社会保障体系，是践行“三个代表”、解决“三农问题”的重大举措，是党的十六大提出的重要战略目标，是维护农民工的合法权益、保持社会稳定的重要措施，是市场经济发展的客观要求和社会进步的重要标志，也是健全完善的社会保障体系的发展方向，所以应站在讲政治的高度，将此项工作列入各级政府和劳动保障部门重要议事日程。按城乡社会公平的原则，应明确各级政府在政策、资金扶持和监管等方面的责任，强化对此项工作的领导，将农民工的参保率作为建设小康社会的重要指标，列入对地方各级政府的考核内容，以推动此项工作的开展。
（二）加快立法进程，做到有章可循，建立适合农民工特点的社会养老保险制度，是涉及人员多、统筹范围广，政策性很强的一项系统工程。此项工作的全面实施，不但涉及用人单位和农民工的切身利益，而且工作中也需要各省、市的相互配合和跨省、市操作。为保证这一制度的全面推开和顺利实施，国务院或劳动保障部门应尽快制定出台建立农民工社会养老保险的相关条例和办法，对统筹范围、收缴技术、缴纳标准、账户转移、养老金发放、基金运营与管理、保障措施等方面做出统一的规定，以保证此项工作有法可依、有章可循和制度的顺利实施。
（三）提高统筹层次。增强基金抗风险能力。目前我国农村经济发展滞后且区域发展很不平衡，农民收入偏低、社会保险意识不强、参保人数比例很低，造成养老保险基金形不成规模，有的县区基金积累只有几十万元。而我国农村社会养老保险现行的是县级统筹和“基金完全积累制”，政府不承担直接财政支持的责任，面对众多的农村人口特别是老龄化的到来，有限的基金难以保证正常兑付和基金的正常运营，所以应尽快由县级统筹向省或省辖市统筹过渡。这不但可以调剂基金余缺、提高抗风险能力，也可将有限的分散资金集中进行规模运营，提高基金的增值效益。
（四）将农民工参保纳入劳动保障监察执法内容，以强制力保证实施。建立适合农民工特点的社会养老保险制度，涉及社会的稳定和用人单位、农民工个人的切身利益，必须以国家的强制力保证实施。我们认为，应将此项基金的征缴工作纳入国务院《社会保险费征缴暂行条例》，要求用人单位依法履行应尽的义务，认真做好农民工社会养老保险的申报登记和缴费工作。应加大劳动保障监察执法力度，对不按规定为所雇用的农民工及时足额缴纳社会养老保险金的用人单位，依法予以行政处罚，以保障此项制度的顺利实施。
承德市劳动和社会保障局 王志宏 黄德霖 吴建国 夏立新
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