|
消灭绝对贫困现象是建立我国农村社会保障体系的核心问题
建立农村社会保障体系，是一项必不可少的利民工程。但要把好事办好，要做到量力而行，立足实际，分清轻重缓急，优先解决不同地区和不同时期农村、农民最紧迫的问题，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。
发展中国家社会保障体系建设与西方发达国家的“福利国家”模式有很大的差异。由于人类对社会保障体系建设重要性的认识有一个过程，英国等发达国家社会保障制度体系的建设至少都是经过了一个多世纪的工业化进程或者基本已经实现了工业化以后才着手进行的。由于其物资基础已经达到了一个较高的水平，它们在较短的时期内就确立了比较全面的“福利国家”社会保障模式，因而其阶段性很难进行区分。而发展中国家借鉴西方国家建立社会安全网的经验，在工业化起步和发展的同时，就开始构筑社会保障这一社会安定的稳定器，来克服市场经济体制的固有弊端。这既表明发展中国家吸取了发达国家工业化进程中的教训，树立了把社会发展与经济发展结合的新的“发展”观，同时也决定了发展中国家不可能照搬西方的社会保障建设的模式。在工业化的各阶段，发展中国家必须根据经济条件和社会需要，对社会保障项目进行优选，使可用的经济资源用在社会发展中问题最突出的方面，其社会保障制度的建立和发展完善表现出阶段性。笔者把发展中国家社会保障建设的进程大致分为三个必经阶段：
第一阶段：向贫困挑战，解决一部分人口的贫困问题。即当工业化发展创造的经济条件可以开始满足解决公平问题的需要时，发展中国家应该从扶植极少数人口走出贫困为突破口，来进行社会保障的制度设计。发展中国家在工业化起步和初期的发展阶段，由于资本的约束，一般都采用了产业和地区不平衡的发展战略。这种战略模式加快了工业化的进程，但却导致了部门和地区发展上的二元性更加突出，部分地区和部分人群在工业化进程中得到了好处，而另一些地区和人口的经济地位却没有很大改善，甚至有一部分人口继续陷于贫困状态。解决这一问题，主要的措施有两个：一个是继续加快工业化步伐，在这一进程中通过产业结构和地区结构调整，在工业化加深的同时也扩大了工业化的面，通过经济发展来缩小贫困人口的比例；另一个是利用国家的经济实力直接解决贫困问题，为贫困人口提供生活的基本保障，让其分享经济发展的成果，也为其摆脱贫困打下基础。在国民的年平均可支配收入在传统的国际公认的贫困线365美元的1~3倍的水平段时，如果急于建立过于庞大和周密的社会保障体系，由于经济实力还非常有限，最需要受社会保障扶持的贫困人口反而得不到实惠。而且，在人均国民收入水平与贫困线差距并不显著的经济发展水平上就开始实行全面周密的社会保障体系建设，必定会损害市场经济的效率，也会造成巨大的财政负担和企业、居民户的缴费负担。所以，在工业化水平有限的发展中国家，都不约而同地把向贫困挑战作为社会保障的首要选择。
第二阶段：平滑居民的收入，解决大部分人口的生活稳定问题，同时继续向贫困挑战。进入工业化的中期，绝对贫困人口的面将越来越小，贫困问题基本解决，这导致社会保障建设制度设计的核心目标必须做相应调整。这一时期最紧迫的问题是，居民由于生命周期和经济周期的影响，面临经济生活水平的大起大落。社会保障制度的设计，除了继续推行前一阶段向贫困挑战的措施之外，重点转向了如何使居民一生的收入在各生命周期阶段相对均等化，在经济的周期性变化中相对有保障，这也就是所谓的“收入平滑”。收入平滑使居民在生活上免受经济波动和生老病死的困扰，更不至于在特殊时期陷于贫困。当然，只要绝对贫困的问题没有得到根除，对绝对贫困人口的保障仍然是十分必要的。
第三阶段：提升国民的生活质量，解决相对贫困问题。在发展中国家基本实现了工业化以后，社会保障体系建设的重点转向如何提升人民的生活质量方面。在这一阶段，社会发展方面的主要目标是人类自身发展需要的充分满足，包括让居民享受高等的教育、宽松的居住环境、优美的生活环境，发展与生老病死等问题有关的服务。社会保障制度的设计及其目标的中心内容必然要进行相应的调整，以帮助处于相对贫困的经济水平的人口提升生活质量为主要目标来进行制度设计，这是社会保障制度发展到了高级阶段的标志。
发展中国家社会保障建设的层次性和阶段性说明：首先，发展中国家的社会保障制度建设是一个长期性工程，决不能不顾经济条件，一步到位，百废俱兴。其次，发展中国家社会保障工程最首要的任务是要解决贫困问题，向绝对贫困挑战我国是一个发展中国家，又是一个人口问题突出的国家。在社会保障建设方面，我们既具有与其他发展中国家的共同特征，又具有我们自己的特殊性。作为一个人口大国，“向贫困问题挑战”必然是一项艰巨而长期的任务。正是这种国情，使我们不得不将解决贫困问题的社会保障目标又分成了两个实施阶段。迄今为止，我们处于前一个实施阶段，即首先在城市范围初步建立起了一套以最低生活保障、失业保险、医疗保险和养老保险以及特种救助、抚恤等为主要内容的比较完备的社会保障体系。这些社会保障项目从保障水平来看，既有从属于向城市贫困挑战范畴的社会保障项目，也有配合我国经济体制改革而推行的城市收入平滑项目。而农村贫困人口的社会保障机制则还没有建立起来。目前，随着我国工业化水平的加深，加快解决农村贫困问题的社会要求日益强烈，这方面的经济实力也已具备。由此，我们开始转向以解决农村贫困问题为中心的社会保障建设阶段。这正是近年来农村社保体系建设成为热门话题的背景因素。
但综观我国目前关于农村社会保障建设的各种讨论，笔者以为还存在两个误区：首先，一些学者认为我国已经进入了中度工业化阶段，并以这一判断来衡量社会保障水平，这高估了我们现在所处的工业化的阶段，拔高了我国政府财政、城乡居民特别是农村居民投入社会保障的经济实力。众所周知，我国人均国民收入水平还不到1000美元，人均可支配收入水平还只处于贫困线的2倍左右，占我国人口比重约70%的广大农村人口人均纯收入还处于更低的水平。可以说，我国总体上还是一个刚跨入中低收入水平的国家，我们的社会保障水平应该与这一判断相对应。其次，人们忽视了发展中国家社会保障建设存在的阶段性，而一般性地讨论农村社保建设问题，农村贫困人口的社会保障问题没有受到应有的关注和重视。这不利于当前我国农村社会保障建设的基本战略方向的确定。我们应该认识到，在工业化初期阶段的社保建设，如果不优先解决贫困问题，就失去了其“保障”的基本意义。
与我国经济发展水平相适应，我国社会保障建设既应该打破城乡社保建设的“二元社会结构”，迅速把农村居民纳入到社保体制中来，同时也不能否认我们还处于“向贫困挑战”的社保建设阶段而人为地提升社会安全网的保障程度。因此，我国目前农村社会保障建设的重点是如何解决农村贫困问题，以此为核心来进行社保项目的设计。
目前，我国农村社保建设应该关注的贫困问题主要有以下三类：
一是处于绝对贫困线以下的农村贫困人口的大量存在。上个世纪80年代初，国务院确定了以人均年纯收入200元为划分贫困人口的界限。90年代初，这一标准提高到320元（贫困县标准为人均年收入700元），按此标准列入国家“八七”扶贫攻坚计划的人口有7000万（1994），确定国家扶持县592个（1993）。这一标准今天应根据价格指数和生活费用指数的变化做相应的调整，从而确定相应的贫困人口数。这些收入水平在维持基本生活需要以下的人口，尽管在农村人口总数中的比例不大，但绝对数却以千万计。这批农村贫困人口应该是农村社保建设关注的重中之重。这一群体的问题如果得不到解决，我们的“全面建设小康社会”的目标就是不全面的。这部分人口如果在社保中没有一席之地，还侈谈什么农村社会保障建设！因此，我们应该在扶贫开发以发展其生产力的同时，通过社保体制来消灭农村绝对贫困现象。
二是处于贫困线边缘生活水平难以稳定的农村人口。在一定的收入水平线上的农村人口会因为各种比较小的变故而堕入贫困线以下。这是绝对贫困问题的延伸，但又属于一种动态的贫困，因而需要以动态的社会保障项目来消灭这种处于贫困边缘而易于堕入绝对贫困的现象。
三是由于生老病死和严重的自然灾害，使各种收入水平线的人口堕入贫困线以下，成为绝对贫困人口。这种现象又是前一种现象的延伸，但它涉及到各个收入水平的农村人口，且站在社会保障的角度看，这属于另一种堕入绝对贫困的现象。
总体上讲，这三类贫困就是我国农村绝对贫困现象的基本架构。第一类人口的面最窄，但也以千万计；第二类人口的面较大；第三类人口则包含了大多数农村人口，其真实数量与人口基数和灾变发生的几率相关。但不管怎样，由于我国农村人口基数巨大，我国绝对贫困问题还很沉重。根据我国国情，我们要通过农村社保建设解决这个问题，任务是非常艰巨的，更是万万不能被农村社保建设这个话题所应该忽略的。
在一个相当长的时期内，农村社会保障应该围绕着绝对贫困问题这个核心来构建其框架。针对贫困现象及其延伸现象，这一框架也应该分三个层次：
其一，建立农村居民最低生活保障线制度，即把目前已经在城市实行的居民最低生活保障制度向农村推广——这是向农村贫困挑战的社保框架中最为基础的层次。最低生活保障制度是一种直接消灭绝对贫困现象的举措。这一制度的实施，可以使农村贫困居民维持基本生活，并为其摆脱贫困陷阱提供一个安全平台，可以弥补开发性扶贫由于没有此种保障而难以开展的弊端。开展这项工作有两大难题：一是工作量巨大，尽管已经有城市的经验做铺垫，但在制定农村最低生活保障线的动态标准、标准线下的农村居民人口数的统计以及生活补贴政策方面难度不小；二是国家财政负担量大，农村最低生活保障的巨量成本完全需由国家和地方财政来支付，而我国贫困人口又主要集中在中西部经济落后地区，其地方财力非常有限，因此这一成本负担量将主要依靠国家财政的转移支付。
其二，弹性贫困线下农村居民的小额救济、补助——这是农村社会保障治贫框架的中间层次。弹性贫困线是指贫困线上确立的一个安全线。在这两线收入水准之间的居民通常会因为很小的变故，如歉收、疾病、子女教育、务工间隙等原因而堕入贫困线下，并陷于恶性循环。确立这个安全线，通过一些小额救助、补贴项目的设置，可以使这一部分农村居民在各种变故发生后仍能维持基本生活，不影响其生产活动的延续，不至重新堕入贫困陷阱。过去，我们在关注贫困问题时，缺乏对这一贫困现象的考虑，而实际上，没有这种保障，贫困问题就会出现反复，很难真正解决。关于安全线的动态标准的确定，可参照贫困线确立的办法。而小额救济、补助项目的设计，可参考过去民政工作中的类似办法，根据农村的具体情况来确定。
其三，农村居民养老保险、疾病和大病统筹、自然灾害社会救助——这是农村社会保障治贫框架的最高层次。这一层次的社会保障是为了确保农村居民在大的变故面前不至陷于贫困。关于这类保障项目，有关的讨论很多，笔者不再赘述。这里应该补充的是：首先，一些学者强调这些项目需要社会成本支付，即存在个人和集体负担的成本，但没有考虑到贫困线下以及安全线下的农村居民的支付能力问题。实际上，最没有支付能力，而面临大的疾病、丧失劳动力和自然灾害需要优先解决的又恰恰是两线以下的人口。因此，我国此类农村社保项目应该考虑免除两线以下的农村居民的成本负担。第二，这类保障品种仍然属于社会保障治贫的范畴，保障水平应该与我国经济发展的实际相适应。过高的交纳水准会成为农民新的负担，而过高的理险水准又会给社保的良性循环带来困难。
我国农村社保建设在今后一个时期的基本战略方向，就是建立以政府财政支付为主的、以上述三个层次为内容的保障架构，直接消灭农村绝对贫困现象，使工业化发展的经济成果真正做到全民共享。
另外，我们也不能不考虑到，我国农村经济发展存在着巨大的地区差别和个体差别，富裕地区和富裕的农村居民存在着“平滑收入”的社保要求。而根据我国实际，大面积推行平滑收入的社会保障项目显然是不现实的。为解决这一问题，笔者建议：（1）在经济条件富裕的地区，可以推行已经存在的乡镇集体或村集体养老、疾病统筹制度，但不适宜搞超过乡镇规模的集体统筹。（2）将各类商业保险险种通过政策调控使之适合农村居民的需要，让富裕的农村居民循着市场的途径来满足其“平滑收入”以稳定生活水平的需要。（3）乡镇企业纳入企业社会保险范围，与城市企业社会保障制度接轨。但这一政策的推行应区分我国东、西部乡镇企业的差别，充分考虑中、西部乡镇企业的支付能力，进行企业规模和长期、短期农民工的区分，防止社保负担窒息乡镇企业的生存和活力。
|
