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农村社会养老保险的政策研究
一、存在的问题。
1.管理体制发生变化停滞了扩面工作。1998年后，国家改变了农村社会养老保险的管理体制，管理主体发生了转移。由于管理渠道不顺畅
，业务衔接不利，农村社会养老保险业务开始走向停滞。1999年，国务院批转了整顿保险业工作小组《关于保险业整顿与改革方案的通知》(国发〔1999〕14号)。文件指出:“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的农村社会养老保险要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。整顿和规范农村养老保险的具体办法由劳动和社会保障部、民政部会同保监会等有关部门另行制定。”由于文件中明确停止接受新业务，造成原来参保人员纷纷退保。殚精竭虑建立起来的农村社会保险网络也急剧萎缩，基本趋于结束。
2.经费的紧张与政策的变化弱化了社会保险向农村扩张的能力。
由于不能扩大覆盖面，基金来源中断，加上银行储蓄存款利率大幅度下调，使原定的养老金给付额也随之下调，动摇了社会保险经办的信心和物质基础。同时，有限的经费难以维持由于农民居住分散所带来的业务发展成本支出，从发展趋势看，
此项业务有夭折的可能。
二、对农村养老保险发展环境的分析
(一)目前农村社会养老需求增大。
加快农业产业化进程、优化结构、提高农业经济整体竞争水平措施的实施，要求尽快建立起较为完善的农村社会养老保险制度。目前由于农村劳动力过剩导致人员流动，其中绝大部分已转移到了城市。缩小已经出现的先富起来的家庭与仍在农村劳动家庭间贫富差距，从根本上说，也必须依靠社会保险。农村养老院，受财力紧张、集体支持力下降等种种因素制约，其功能作用在明显萎缩，呼唤社会养老保险的进入。调查情况表明，在社会消费水平不断提高的前提下，一些敬老院的生活质量与领取养老金人员的生活质量出现明显差异，敬老院体现社会养老的功能意义不再明显。
从政府发展农业经济角度讲，解除农民养老后顾之忧，已是保证农村广大劳动者安居乐业、维护农村经济发展和社会稳定、巩固农业基
础地位以及计划生育成果的当务之急，是建设农业经济强省、推进农民 生活奔小康的不可或缺的重要政策性保障措施。
(二)农村养老保险存在巨大发展空间。
随着农村经济发展，农民生活水平也在不断提高，特别是外出打工人员的增多，提升了参加社会保险的能力。2003年底全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，参保所占农村人口总数的比例也不足1%，存在巨大的发展空间。
(三)商业保险代替不了社会保险。
社会保险与商业保险最大的区别就在于前者是依法全面实施社会 养老保险，参加社会保险人员享受社会发展成果，按照国家政策法规享
受养老待遇，确保贫富差距不至于过大。后者则受经济利益驱动，必然 “嫌贫爱富”，保险的覆盖面不及社会保险，基金的商业运作，必然带来
在养老金发放时间上的不确定性，无法从根本上缩小贫富间距离。从这 个层面讲，作为社会保险的补充，商业保险不能替代社会保险在农村发
挥社会保障作用。
(四)目前存在的制约因素。
1.重视不够。我国是农业大国，农业人口众多，农村经济的发展和农村社会稳定对全国经济发展和社会稳定有着深远影响。各级政府和有关部门要高度重视农村社会保险工作，不能简单地将农村社会养老保险归入“减负”范畴。
2.存在削弱农村社会养老保险现象。养老保险作为社会保障的主体，是一个完整的体系，它所保障的对象既包括城镇职工也包括广大的农民。目前的情况是，城镇职工的养老保险已覆盖了包括全民、集体、
三资、私营等企业职工及个体劳动者、自由职业者在内的几乎所有劳动者，城镇职工养老保险达到了省级统筹、社会化发放、社区管理、“两个确保”的高水平，而农村养老保险还处在停滞状态，甚至在讨论该不该办的问题。更为严重的是，已经开展起来的地区要停止发展，这无疑是不公平的，也是对农村社会稳定、农民切身利益、农村经济发展的一种忽视。
3.管理主体转移影响开展农村社会养老保险。这种转移带来的负面影响日久弥彰，覆盖面仍在下降，有悖于转移的初衷。
4.办公条件制约了农村社会养老保险的开展。与其他业务一样，农村社会养老保险需要一系列的配套措施，如机构、人员、经费、交通工具等，特别需要政府及相关部门的扶持和强力支持，如果没有这些基本条件，农村社会养老保险只能是纸上谈兵。
三、农村养老保险需要有政策和体制的支持
(一)农村社会养老保险在当地政府的组织下进行，确定有关部门进行配合，社保机构直接经办，对农民参加养老保险给予政策扶持，允许从乡村公益金、乡镇企业利润或集体积累中出一部分资金给予补助，具体标准由政府确定，以调动农民参加保险的积极性。
(二)开展农村养老保险应遵循以下原则:
1.保障水平要与农村社会生产力和农民的承受能力相适应。
2.以个人交费为主，集体补助为辅，政府予以政策扶持。集体补助和个人交费挂钩，采取储蓄积累模式，个人交费和集体补助全记入个人帐户。
3.不能强调坚持自愿保险原则，先交纳保险费后享受待遇，待遇水平和交费多少，时间长短挂钩，基金专款专用专户存储，不互相调，也不得挪作它用。
4.县乡社保机构负责保险费的收取和养老金的支付，在留足周转金后，基金全部存入财政专户，由省级财政给予保值、增值。
5.工作中采取循序渐进方式，先在农村经济发达地区、富裕村屯，富裕农民
、乡镇企业中开展，以示范效应带动农民积极参加养老保险。
(三)根据业务的发展水平配备机构、人员、经费。对开展业务好的机构给予奖励和激励机制，以调动经办机构和人员的积极性。
(四)要大张旗鼓地宣传开展农村社会养老保险的意义。要把工作做到每个农户家中，使每个农民都了解开展农村社会养老保险的目的、意义和做法。要利用各种宣传工具，造成声势，使农村养老保险和城镇职工养老保险齐头并进，真正完善社会保障体系。
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